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经验交流

创新机制，工程监管再上弦———— 政府购买监理巡查服务试点周年观察

2021-12-13

来源：《中国建设报》刘苏　王晓晖

去年，住房和城乡建设部在江苏省苏州工业园区、浙江省台州市和衢州市、广东省广州市空港经济区等5个城市（区）开展政府购买监理巡查服务试点，探索工程监理服务新机制，进一步防范化解工程履约和质量安全风险，提升建设工程质量水平，提高工程监理行业服务能力。试点实施一年来，进展如何？在实施过程中，相较传统监理模式，政府购买监理服务取得了哪些新成效？

强化巡查
及时有效排除工程风险隐患

　　这是发生在衢州市工程监理巡查中的一幕。

　　一天，巡查人员在巡查衢州礼贤未来社区E地块邻里中心项目时，发现项目局部开挖深度已超过5米，属于超危大分项工程，将这个情况上报给了质安站，监督员立即到施工现场核实情况。经了解，为了缩短工期，项目施工单位在未经公司审批、未组织专家论证等程序不到位的情况下，擅自进行挖土作业。监督员立即下发整改通知单，要求施工单位立即停止土方开挖作业，完善相关程序后再行施工，有效排除了安全隐患。这是衢州市按照试点要求，委托工程监理企业提供巡查服务后发生的改变。

　　第三方监理巡查服务企业主要采用巡查、抽检等方式，针对建设项目重要部位、关键风险点，抽查工程参建各方履行质量安全责任情况，并对发现的质量安全隐患提出处置建议。衢州市质安站监督员介绍说，传统的监理模式是项目一对一管理，采取分项验收模式，检查内容易分散。政府购买监理巡查服务是一对多、全过程的巡查管理，检查重点相对突出，发现现场隐患和问题后，对项目的整体质量安全状态作出评判，关注现场生产实际状态。通过及时调整巡查频次和重点跟踪落实问题等方式，加强对施工现场的质量安全管理，有利于质量安全管理工作持续改进。

　　“建设工程存在市场庞大、专业类别复杂、监管盲点多等问题，政府现有的技术手段、人员储备等达不到全过程监管标准。”衢州市质安站监督员表示，委托第三方专业机构提供的是专家服务，而不是施工现场的日常管理，这样一来也弥补了管理部门人力资源匮乏和人员专业能力欠缺的不足。

　　2021年，衢州市累计开展巡查1125次，巡查房建项目1119个、市政项目670个，共发现市场不规范行为风险、质量安全隐患10462条。在政府购买监理巡查服务模式下，第三方监理巡查企业与建设项目各责任主体无隶属关系。以不同的身份和角度对工程建设进行管理，监理巡查服务企业能公平公正地对建设项目进行客观评估，为政府管理部门提供真实、科学的决策依据。

严格条件
精细筛选专业团队

　　识别市场主体合法、合约有效性，巡查危大工程（危险性较大的分部分项工程），监测、检测特种设备、关键部位；巡查或抽检项目竣工环节……试点一年来，一些监理巡查服务人员奔走在试点城市各建设项目的重要部位、关键风险点，公平、公正、独立开展巡查业务。

　　第三方巡查的是监理、施工和建设单位的工程管理问题，专业能力不足的话很难发现问题。那么，试点地区如何选择合适的服务单位？

　　按照试点要求，承担监理巡查服务企业应具有监理综合或专业甲级资质，具有施工现场信息化监管手段和工程监测检测控制能力，并熟悉该区域地方标准和政策文件。

　　如在广东省广州市空港经济区，结合地区实际，要求投标单位必须具备3个条件：具备监理综合或房屋建筑工程监理甲级及市政公用工程监理甲级资质；具有施工现场信息化监管手段，并熟悉国家和广东省内建设工程质量安全方面的标准和政策文件；监理巡查服务必须提供电脑、录音录像以及质量检测等基础设备。

　　此外，还有试点城市在此基础之上，有针对性地设置了巡查服务企业的入选条件。如衢州市质安站明确要求，监理巡查服务企业建立专门的服务团队，人数不得少于8人，必要时能够适当增加。“节假日需要加大巡查频次和力度，增加巡查人员，所以巡查企业要保证充分的专业人员和投入。”相关负责人解释道。

　　选定承担监理巡查服务的企业后，主要采用哪种方式、开展哪些巡查服务？

　　经公开招标，江苏建科工程咨询有限公司被授权为2020年苏州工业园区建设工程政府购买监理第三方巡查单位。江苏建科工程咨询有限公司主要对苏州工业园区质安站组织的大型设备专项检查进行把控，对质量安全问题提供技术咨询，检查项目经理等人员的到岗履职情况、质量保证体系和质量验收体系运转情况、现场抽查工程中涉及安全及使用功能的内容、强制性条文的执行、地方性文件的落实以及现场三方按图施工的实施等。试点实施一年来，累计完成巡查项目3381个，发现工程风险隐患15353个，下发2864份隐患告知单，有效推动苏州工业园区建设施工质量安全生产形势持续稳定向好，建设工程各责任主体对工程质量安全重视程度普遍提高。

层层监督
确保巡查公正准确

　　在传统的监理模式中，“业主支配监理、施工防着监理”的现象并不少见。如此一来，监理企业难以公正、独立、自主地开展工作。在政府购买监理巡查服务模式中，委托单位需通过合同约定为监理巡查服务企业提供尽职履约的必要条件，建设工程参建各方不得以任何理由阻碍监理巡查工作的正常开展，确保监理巡查服务企业公正、独立、自主地开展巡查业务。

　　“我们要求巡查人员在现场查阅施工合同、施工图纸、管理资料等，参建各方应配合并提供相关资料。”浙江省台州市相关工作人员介绍说，巡查过程中的实测数据，也必须由施工单位、监理单位人员等共同确认。针对巡查过程中发现的质量、安全等方面的隐患问题，参建各方需当场组织召开会议，对发现的问题进行汇总分析，并及时落实整改措施。

　　与台州市不同的是，衢州市建立了市质安监理巡查服务领导小组，负责巡查服务的具体协调跟踪评价等工作。如果项目参建各方不配合监理巡查工作开展，巡查单位可第一时间联系领导小组，由领导小组负责协调处理。

　　为保证监理巡查结果的公正性和准确性，一些试点城市还建立了相应的管理机制，对监理巡查服务企业进行履约监督。台州市设置了监督考核机制，公布投诉电话和信箱，检查监理巡查工作成效、听取参建各方反馈意见和廉政措施落实情况等。衢州市建立了“红名单”和“黑名单”制度，在规定时间内，未按合同内容开展相应服务并造成重大影响的监理巡查服务企业，市质安站通过信用评价体系、行政通报等形式对其进行处罚。

新业态　新方式
应对工程风险新挑战

　　中国建设监理协会的专家指出，党的十九届六中全会强调，要坚持系统观念，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质量发展，这是以习近平同志为核心的党中央深刻把握国内外形势发展变化以及党和国家事业发展的需要，从战略和全局高度作出的重大部署。目前，我国建筑业逐渐由增量市场转向存量市场，推进城乡建设绿色发展、实施城市更新行动为建筑业带来新需求、新机遇的同时，也带来了新挑战。统筹建筑业发展和安全，防范化解工程建设市场和现场的风险，应对农民工工资拖欠、工程款拖欠、违规改造既有建筑、未经许可擅自开工等工程风险挑战，增强忧患意识，做到居安思危，是住房和城乡建设领域的迫切需要。

　　专家表示，政府购买监理巡查服务是深化建筑业供给侧结构性改革的探索，其目的在于强化政府对工程建设全过程的风险管控，探索工程监理企业参与监管的新治理模式。巡查机构承担重大工程的风险识别和控制职责，通过巡查、巡检等方式对工程建设关键风险点进行监测、检测和判定，有效防范和化解重大工程风险，保障了人民群众的生命财产安全。政府购买监理巡查服务试点实施一周年以来，取得了良好的实施效果。专家建议进一步创新和完善政府购买巡查服务的工作机制、工作内容和工作方式，总结形成可复制、可推广的经验，适时扩大试点范围。